|
|
|
|
|
|
Кузьмина О. В.
Это ознакомительная текстовая версия,
Целью данной работы является анализ позиции Соединённых Штатов по реформе ООН в период президентства Барака Обамы (2008 – 2012). Научная новизна работы заключается в восполнении существенного пробела в российских исторических и политических исследованиях. В отечественной научной литературе проблема реформирования ООН отражена крайне недостаточно и рассматривается преимущественно в рамках изменения членского состава Совета Безопасности ООН. Тема политики США в отношении реформирования ООН, особенно относящаяся к указанному периоду времени (2008 – 2012), к настоящему времени не нашла отражения в отечественных исторических исследованиях. С момента подписания Устава Организации Объединённых Наций на конференции в Сан-Франциско в 1945 году была определена миссия этого влиятельнейшего негосударственного актора международных отношений в форме целей, на которые направлена работа основных органов ООН, всех структур и подразделений. Согласно I Главе Устава ООН, поддержание международного мира и безопасности, а также разрешение всех конфликтов мирным путём априори стало смыслом существования организации, а сама организация стала центром согласования действий наций в области международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и поддержании уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии [6, Глава 1]. Дееспособные органы управления, гуманистические основы и принципы деятельности ООН стяжали для неё такой международный авторитет, какого не было ни у одной из предшествующих или существующих параллельно международных организаций. Это привело к быстрому росту числа стран – членов ООН, в настоящий момент составляющее 193 государства, что сделало организацию ещё более влиятельной. В том, что за последние 60 лет мир не знал по-настоящему крупных войн, немалая заслуга ООН. Закреплённое в Уставе организации право народов на самоопределение легитимировало национально-освободительные движения в ряде стран Африки, Азии и Латинской Америки, что привело в конечном итоге к краху колониальной системы. Но если столь значительны заслуги ООН перед человечеством, то стоит ли вообще ставить вопрос об актуальности реформы ООН на современном этапе? Ответ здесь однозначен: да, стоит, ибо первостепенная задача ООН – адекватно встретить вызовы нового времени, прежде всего, в вопросах поддержания мира и международной безопасности. В этой связи необходимо отметить, что довольно распространённое мнение о том, что масштабные изменения в мире за последние годы чуть ли не устранили угрозу глобального, мирового конфликта, едва ли оправданы. Опасность такого конфликта, хотя, возможно, несколько отодвинулась, продолжает постоянно давать о себе знать, что проявляется в сохраняющейся угрозе распространения оружия массового уничтожения, в экономических и политических противоречиях между основными группировками развитых стран. Угрозу международному миру представляют также локальные войны и региональные конфликты в Африке, на Ближнем Востоке и других регионах мира [1]. За 68 лет своего существования Организация Объединённых Наций служила незаменимой платформой для международного сотрудничества, реагируя на самые значительные вызовы времени – начиная от предотвращения войн и поддержания мира до борьбы с распространением ядерного и обычного оружия и продвижения прав человека, реакции на распространение бедности, болезней и гуманитарные кризисы. ООН является жизненно важным партнёром Соединённых Штатов Америки в их действиях по созданию более мирного и процветающего общества. Как результат, администрация каждого Президента Соединённых Штатов, независимо от того, республиканцы в ней преобладают или демократы, взаимодействует, финансирует и участвует в работе мирового органа с момента основания организации. Взвешивая финансовые и дипломатические затраты участия США в работе ООН, учитывая как преимущества сотрудничества, так и нагрузку, лежащую на Соединённых Штатах, администрация США всегда выбирала поддержку и сотрудничество с ООН как один из приоритетов национальных интересов страны. Вызовы, стоящие сегодня перед системой национальной безопасности США, угрожают также союзникам и соседям США. По своей природе эти вызовы глобальны и требуют объединённых мировых усилий для борьбы с ними – и, к счастью, Организация Объединённых Наций стоит на передовой линии этой борьбы [14, p. 55]. В 2009 году в своём обращении к Генеральной Ассамблее ООН Барак Обама лишь подтвердил стремление США к кооперации с мировым сообществом: "Некоторые из наших действий привели к прогрессу. Некоторые заложили основу для будущего поступательного развития. Но не надо заблуждаться: этой работой не может заниматься только Америка. Те, кто прежде бичевал Америку за то, что она действует в мире в одиночку, не могут теперь стоять в стороне и ждать, когда Америка в одиночку решит мировые проблемы. Мы стремились – на словах и на деле – к новой эре взаимодействия с миром. И теперь пора всем нам взять на себя свою долю ответственности за глобальное реагирование на глобальные вызовы" [3]. Президент также сделал особый акцент на необходимости адаптации организации к вызовам современности: "Говоря по чести, следует признаться, что мы не выполняем этой ответственности. Посмотрим, на каком пути мы окажемся, если не справимся с текущим положением дел: экстремисты сеют террор в очагах по всему миру; затяжные конфликты раскручиваются всё сильнее и сильнее; вершится геноцид и массовые злодеяния; множится число стран с ядерным оружием; тают ледники и разоряется население; сохраняются хроническая бедность и пандемические заболевания. Говорю об этом не для того, чтобы посеять страх, а для того, чтобы констатировать факт: масштабы наших проблем ещё не соизмеримы с масштабами наших действий" [3]. Более сильная и эффективная ООН, ещё более сосредоточенная на достижении мировых идеалов, безусловно, находится в списке национальных интересов США. Это подтверждается новой Стратегией национальной безопасности, принятой в 2010 году Президентом США. Международное сотрудничество, основанное на букве закона и правах человека, при котором страны выполняют свои обязательства, ведёт к процветанию каждой страны в отдельности и всего мира в целом [5]. Америка будет сохранять твёрдость в своём стремлении к укреплению старых альянсов, оказавших ей хорошую службу, и их модернизации для противостояния угрозам нового столетия. Сегодня американское правительство ясно представляет сильные стороны и недостатки международных учреждений, разработанных для преодоления проблем более раннего времени, и нехватку политической воли, которая время от времени сводила на нет осуществление международных норм. Стало очевидно, что новые проблемы и недостатки международной системы разрушительны как для национальной безопасности Америки, так и для глобальной безопасности. Америка признаёт, что никакая нация – неза- висимо от своей силы – не может справиться с глобальными проблемами одна, и обязуется поддерживать сотрудничество с другими странами. Но что касается лидерских позиций, американская точка зрения предельно понятна и непоколебима – национальная стратегия безопасности США сосредотачивается на возобновлении американского лидерства так, чтобы они могли более эффективно укреплять их интересы в XXI столетии. Оперируя тем фактом, что после Второй мировой войны именно Соединённые Штаты взяли на себя инициативу по строительству новой международной архитектуры, чтобы сохранить мир и способствовать процветанию – от НАТО и Организации Объединённых Наций, до соглашений по регулированию законов и военного оружия; от Всемирного банка до Международного валютного фонда, к расширению сети торговых соглашений, Америка не собирается сдавать позиции. Согласно мнению администрации Барака Обамы, эта архитектура, несмотря на её недостатки, предотвращала мировую войну, способствовала экономическому росту и поддерживала права человека, облегчая бремя, лежащее на Соединённых Штатах, их союзниках и партнёрах. Ключевым источником американского лидерства в истории является свободный от предрассудков личный интерес. Ни один американский политик или специа- лист в области международных отношений и политологии не заявит, что ООН вне сферы национальных интересов США. Однако если возникает проблема, в которой затронуты иные национальные интересы и несогласие с позицией организации имеет место быть, США всегда оставляют за собой право действовать по-своему [7, p. 17]. Ставя основные демократические права, на которых основана американская нация, а соответственно и свою национальную позицию в международной политике превыше позиции ООН, Америка показывает всему миру, что способна демонстрировать силу для защиты того, что они считают своим национальным интересом [13, p. 114]. США держат курс на сближение с ООН в последние годы – как для восстановления американского лидерства во всём мире, так и для активизации ООН как основного миротворческого органа на земном шаре. Неудивительно, что это тема стала одной из основных на повестке дня Барака Обамы при вступлении в должность Президента США в 2008 году. С момента инаугурации, Барак Обама подчёркивал важность многостороннего сотрудничества с ООН как элемента политики национальной безопасности США. В Государственном четырёхгодичном обзоре дипломатии и развития (2010), к примеру, администрация США определила ООН как "уникальную многостороннюю организацию с учётом её легитимности и влияния в широком спектре вопросов" [10]. Поддерживая сотрудничество США и ООН, администрация Оба- мы признаёт необходимость усовершенствования организации путём реформ. Приоритетами реформ являются:
Представители администрации также в целом поддерживали согласованные действия ООН, включая инициативу "Единства" ("Delivering as one") и организацию по расширению прав и возможностей женщин (UN Women). Администрация Барака Обамы реализовала несколько инициатив, направленных на оценку и улучшение открытости и эффективности ООН. Она подтвердила свою поддержку инициативе по прозрачности и подотчётности ООН (U.N. Transparency and Accountability Initiative, UNTAI), а также программе администрации предыдущего Президента США Джорджа Буша, которая отслеживает проведение управленческих реформ фондов и программ ООН. К тому же, в сентябре 2010 года США объявили, что Управление по делам Международных Организаций наняло консультанта, чья роль заключается в "систематическом пересмотре эффективности международных организаций", включая подразделения ООН [15]. Администрация также отвергла предложение по узакониванию сокращения пожертвований США на определённые направления реформирования ООН. В своём заявлении Комитету по Иностранным Делам (the House Foreign Affairs Committee, HFAC) Сьюзан Райс сделала комментарий о том, что неуплата взносов ООН: "подрывает авторитет и влияние [США] в Организации Объединённых Наций, не только в отношении реформ, но по ряду вопросов политики национальной безопасности Америки" [12]. Одним из наиболее важных направлений реформирования ООН является реформирование Совета Безопасности (СБ). На протяжении последних лет администрация Обамы сделала ряд заявлений касательно представленных предложений. Постоянный представитель США при ООН Сьюзан Райс в январе 2009 года заявила, что администрация ещё не заняла чёткой позиции по этому вопросу, но Президент США признаёт, что "Сегодняшний Совет Безопасности логически должен отличаться от того Совета, что был создан более 60 лет назад" [11]. Сьюзан Райс также подчеркнула, что проводимые реформы не должны вредить эффективности и производительности Совета. Что касается более конкретных заявлений, 8 ноября 2010 года Президент Барак Обама выразил поддержку намерению Индии стать постоянным членом Совета Безопасности, заявив, что "Индия и Соединённые Штаты являются партнёрами в деле поддержания мировой безопасно- сти, и США поддерживают реформирование Совета Безопасности путём получения Индией постоянного членства в Совете" [9]. В своём заявлении Генеральной Ассамблее ООН Розмари Ди Карло, заместитель постоянного представителя США при ООН сообщила, что "США открыты предложению по определённому расширению Совета Безопасности, включая добавление постоянных и непостоянных членов. США полагают, что рассмотрение предложения по расширению круга постоянных членов Совета должно быть конкретным и обстоятельным. Определяя страны, которые достойны получить данный статус, будет принята во внимание возможность стран внести вклад в поддержание мира и безопасности на международном уровне и осуществление других целей ООН" [8]. Ди Карло сделала особый акцент на том, что США не поддерживают такое расширение Совета Безопасности, которое бы изменило настоящую ситуацию с правом использования вето. В том, что касается реформы Совета Безопасности, важно отметить следующую вещь: поведение представителя той или иной страны в Совете неразрывно связано с национальными интересами страны, и это касается не только Соединённых Штатов. По мнению Джона Болтона, бывшего посла Америки в ООН, неспособность Совета Безопасности действовать эффективно, принимая единогласные решения, не изменится, поскольку Совет является отражением политических реалий сегодняшнего дня, а не тем, каким мы бы хотели его видеть. В первые годы после создания ООН некоторые люди полагали, что представители государств, сидящие в Совете Безопасности, каким-то образом отбросят собственные национальные интересы и будут истинно непредвзятыми, став таким образом настоящими защитниками общемировых интересов. Безусловно, этого не случилось; предписания, данные посланникам в их собственных странах и политическая обстановка в современной мире определяют решения, принятые Советом. Учитывая эти факторы, становится ясным, почему Совет Безопасности неэффективен в принятии решений не только по таким глобальным вопросам, как нераспространение оружия массового поражения и борьба с международным терроризмом, но по тем вопросам, в которых СБ обязан реагировать быстрее: во введении миссии по поддержанию мира в Дарфуре или в попытках играть ключевую роль в разрешении кризиса в Ливии и на Ближнем Востоке. Таким образом, Джон Болтон делает вывод, что у СБ нужно просить поддержки, а не разрешения при принятии решений [7, p. 16]. Вместе с реформой СБ неизбежно поднимается и вопрос о реформировании принципа миротворческой деятельности ООН. К середине 90-х гг. признаки кризиса миротворческой деятельности ООН стали явными, и международное сообщество стало искать пути и методы выхода из этого кризиса. Проблема кризиса миротворчества ООН глубже, чем кажется на первый взгляд: её корни уходят не только в недостатки самой системы кризисного реагирования, но и в слабости международно-правового регулирования в целом [2]. В вопросе использования санкций как инструмента реакции на кризисы, даже критики жёсткой позиции США признают, что это весьма полезная, но медленная деятельность. Всё, в конечном итоге, зависит от способности постоянных членов Совбеза к достижению компромисса, что в свою очередь сводится к поиску схожих положений в национальных позициях стран. В системе ООН существует множество коррумпированных, предвзятых и неэффективных аспектов. По мнению бывшего посла США в ООН Ричарда Холбрука Совет по правам человека ООН, заменивший Комиссию по правам человека – один из них [7, p. 15]. В мире существует множество государств, подписавших Всеобщую декларацию прав человека, но не живущих по этим принципам. Это не проблема документа, это проблема государств. Новоиспечённый Совет по правам человека не смог избавиться от проблем прошлого и фокусируется сейчас на осуждении одной страны – Израиля, упуская из виду вопиющие случаи нарушения прав человека другими странами. Изменение этого несправедливого положения вещей является одним из приоритетов в повестке дня администрации Барака Обамы. Отказ США присоединиться к работе Совета по правам человека является, безусловно, одной из главных слабостей этого органа. С момента образования в 2006 году Совет был настолько бесперспективен, что США вместе с небольшим количеством стран выступили против его создания, не увидев ничего, что бы выгодно отличало его от предыдущего органа. Мнение о том, что, по факту, новый Совет функционирует ещё менее эффективно, чем его предшественница, фокусируясь на принятии анти-Израильских резолюций, было высказано не только американскими политологами, но и фигурировало на страницах американских газет Washington Post и New York Times. От администрации США, в том числе и от администрации Барака Обамы неоднократно поступали конкретные предложения по изменению способа финансирования ООН. Необходим уход от настоящей системы обязательных пожертвований, по которой США обязаны платить 22 процента регулярного бюджета ООН и 27 процентов бюджета миротворческих операций. За Америкой следует Япония, которая платит около 17 процентов регулярного бюджета ООН. И здесь мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией: две третьих от количества стран-членов вносят немногим больше 5 процентов в бюджет ООН. Две третьих – то самое большинство, одобрение которых необходимо в Генеральной Ассамблее для принятия любого решения. Соединённые Штаты предлагают заменить основу настоящей системы, сделав её добровольной. По мнению Джона Болтона, необходимо позволить каждому государству вносить столько, сколько оно считает необходимым на те программы, которые оно признает эффективными и не вносить ничего или же вносить меньшие суммы на менее эффективные программы. Примерами, подтверждающими целесообразность данного предложения, служат Всемирная продовольственная программа (World Food Program), Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UN High Commissioner for Refugees) и другие агентства, которые доказали свою результативность и прозрачность, будучи финансируемы на добровольной основе. Они знают, что в случае невозможности демонстрации того, что от них ждут, инвесторы вложат свои деньги в другую организацию. Этот рыночный принцип был бы хорошим тестом для всей ООН в целом. Если страны пожелают заблокировать предложения США и финансировать те программы, которые Америка не одобряет, нужно дать им возможность сделать это самостоятельно. Но администрация США настаивает на не таком уж революционном принципе: "мы должны платить за то, за что хотим платить, и получать то, за что мы платим". Рассматривая реформы о финансировании, нельзя не упомянуть предложение Соединённых Штатов связать систему распределения голосов в ООН с ролью государства в работе организации, в том числе с размером финансовых вложений в организацию. В настоящее время согласно Уставу ООН: "Каждый Член Генеральной Ассамблеи имеет один голос" [6, Глава 18]. США считает недопустимой ситуацию, при которой большинство менее развитых и менее участвующих в работе ООН стран может объединиться и блокировать решение Генеральной Ассамблеи, в то время как Америка и её союзники вносят больший вклад в работу ООН. Среди других путей реформирования ООН, поддерживаемыми США, существует формирование "Демократического собрания" ("democracy caucus") внутри организации. Всё началось с того, что в 2004 году 80 демократических наций организовали так называемое "Демократическое сообщество" ("community of democracies") для того, чтобы бороться за продвижение основных принципов демократии: прав человека, свободных выборов, свободы слова и собрания, – внутри ООН. На сегодняшний день это сообщество не может заявлять о значительных результатах своей деятельности, однако США полагают, что поддержка ценностей, за которые борется данное сообщество, должна стать и делом всей ООН. Касаемо реформы управленческих структур, стоит отметить, что в этой области был достигнут немаловажный прогресс. Сегодня полномочия Генерального Секретаря ООН значительно расширены, к примеру, он имеет больше власти в вопросах найма и увольнения персонала организации. К тому же, Пан Ги Мун опубликовал сведения о доходах и детали собственных финансовых операций, показывая пример будущим лидерам организации. ООН также создала Бюро по вопросам этики с целью контроля над случаями недостойного поведения людей внутри организации. США обеспокоены ослабленной ролью ООН в борьбе с распростра- нением оружия массового уничтожения и терроризмом. Организация основала несколько комитетов для борьбы с терроризмом, однако не может согласиться даже на общем определении термина "терроризм". Что касается борьбы с распространением оружия массового поражения, ООН доверила Международному агентству по атомной энергии (МАГАТЭ) отслеживать развитие и распространение ядерного оружия во всём мире. По мнению США, ООН следует занимать более значительную роль в этих вопросах. Изменения в системе ООН должны быть эволюцией, учитывая динамику мира, в котором мы живём. Усиление и перемены в организации должны в конечном счёте означать обновление и улучшение способности организации предотвращать и реагировать на конфликты, регулировать гуманитарные кризисы, улучшать жизнь бедных, продвигать и защищать права человека и принципов демократии. Необходимо убедиться, что развивающиеся страны не только услышаны, но и активно задействованы в проведении миссий и программ ООН, которые влияют на жизни их народов. Изменения в ООН должны дать организации возможность убедиться, что её интересы, а значит и интересы входящих в неё государств, будут соблюдаться в максимально возможной степени. Некоторые программы ООН должны быть обновлены или потенциально устранены в целях отображения современных приоритетов, однако это видится практически подвигом в современном мире, где каждый член организации имеет свой интерес в той или иной программе. Отвечая на вызовы современности, ООН, как и должно быть, стоит на передовой в решении целого набора проблем, более или менее остро стоящих сегодня перед нами. "Да, это было трудное десятилетие. Но сегодня мы стоим на историческом перепутье, имея шанс решительно двигаться в сторону мира. Для этого мы должны вернуться к мудрости создателей этой организации. Устав ООН призывает нас "объединить наши силы для поддержания международного мира и безопасности". А статья 1 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей, напоминает нам, что "все люди рождаются свободными и равными в достоинстве и правах". Мы должны руководствоваться этой основополагающей верой – в ответственность государств и в права всех людей" [4]. Таким образом, можно сделать вывод, что администрация США держит курс на сближение с ООН и придание ей большего значения в международных делах, а значит позиция США по вопросу реформирования организации в целях её усиления, однозначна. Суммируя всё вышенаписанное, сдедует сказать, что администрация США подходит к проблеме реформирования ООН в комплексе, и предложения по реформированию охватывают широкий спектр сфер деятельности. Среди приоритетов предложений по реформированию ООН администрации США Барака Обамы ярко выделяются административная реформа, реформирование Совета Безопасности, изменение финансирования, миротворческая деятельность и распределение голосов внутри организации. США выступают за последовательные реформы, целью которых является укрепление ООН и восстановление международного авторитета организации, а также более обстоятельная поддержка интересов не только США, но и всех стран-членов организации. Литература 1. Большая актуальная политическая энциклопедия/ Под общ. ред. А. Белякова и О. Матвейчева. М.: Эксмо, 2009. 412 с. 2. Гришаева Л. Кризис миротворчества ООН // Обозреватель. № 4. 2008. С. 47-58. 3. Обращение президента США Барака Обамы к Генеральной Ассамблее ООН, 23 сентября 2009 года. 4. Обращение президента США Барака Обамы к Генеральной Ассамблее ООН, 21 сентября 2011 года. 5. Стратегия Национальной безопасности США 2010 года // Официальный сайт Белого Дома США [Электронный ресурс]. URL: http://www.whitehouse.gov (дата обращения: 05.02.2013.). 6. Устав ООН // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter (дата обращения: 05.02.2013.). 7. The Brown Journal of World Affairs, "Reforming the United Nations", John Bolton and Richard Holbrooke, April 2008. Vol. XIV, Issue 2. 11-21 p. 8. Statement by Ambassador Rosemary Di Carlo in the General Assembly. November 11, 2010. 9. Remarks by the President to the Joint Session of the Indian Parliament in New Delhi, India; Parliament House. November 8, 2010. 10. State Department’s 2010 Quadrennial Diplomacy and Development Review. U.S. Department of State. "Leading Through Civilian Power: The First Quadrennial Diplomacy and Development Review". 2010. 242 p. 11. Statement by Ambassador Susan E. Rice at the informal meeting of the General Assembly. February 19, 2009. 12. Statement of Ambassador Susan E. Rice to the House Foreign Affairs Committee for a hearing entitled, "U.S. Policy Toward the United Nations," April 7, 2011. 13. Stephen Schlesinger. A New Administration and the UN. World Policy Institute. December 2008. 109-114 p. 14. Timothy E. Wirth. The US – UN Partnership. Harvard International Review. Spring 2011. Vol. 33, No. 1. 54-58 p. 15. "The U.S. at the U.N. and Beyond: A World of Transnational Challenges," September 15, 2010.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
